Compatibilité des initiatives populaires avec le droit international; Le Conseil fédéral met en discussion des mesures dans un rapport additionnel

Conseil fédéral

Berne, 31.03.2011 - Un contrôle matériel préalable des initiatives populaires et des conditions de validité plus strictes contribueraient à éviter des conflits entre le droit constitutionnel et le droit international. Telle est la conclusion du rapport additionnel sur la relation entre droit international et droit interne que le Conseil fédéral a approuvé ce mercredi. Le rapport vise à approfondir le débat politique et à fournir des bases de décision.

Selon la Constitution actuelle, les initiatives populaires qui ne respectent pas les règles impératives du droit international - par exemple l'interdiction du génocide, de la torture ou de l'esclavage - sont déclarées nulles par le Parlement mais celles qui violent d'autres normes du droit international sont déclarées valides et soumises au vote du peuple et des cantons. Dans ce dernier cas, s'il n'est pas possible de les interpréter conformément au droit international, la Suisse se trouve dans la situation difficile de devoir soit renoncer à appliquer du droit constitutionnel en vigueur, soit violer ses engagements internationaux.

Contrôle matériel - une contribution au renforcement des droits populaires

Comme l'expose le rapport additionnel, l'extension de l'examen préliminaire des initiatives populaires pourrait atténuer ce problème. L'examen essentiellement formel mené actuellement par la Chancellerie fédérale pourrait être doublé d'un contrôle matériel effectué conjointement par l'Office fédéral de la justice et le Département fédéral des affaires étrangères (Direction du droit international public). Selon le modèle esquissé dans le rapport, les auteurs de l'initiative recevraient avant le début de la récolte des signatures un avis non contraignant sur la compatibilité de leur texte avec le droit international. Ils pourraient le cas échéant adapter l'initiative de sorte à garantir sa conformité.

La conclusion du contrôle matériel serait indiquée sur les listes de signatures, avec une référence à la Feuille fédérale qui indiquerait où consulter l'avis. Cette information permettrait aux citoyens de prendre la décision de soutenir l'initiative en toute connaissance de cause. L'examen préalable peut être vu comme un service rendu par les autorités dans le but de renforcer les droits populaires. La mise en œuvre de cette solution requiert une adaptation de la loi sur les droits politiques.

Conformité à l'essence des droits fondamentaux constitutionnels

L'extension de l'examen préliminaire n'empêcherait pas toute contradiction entre des initiatives populaires et le droit international. Le rapport propose donc une deuxième mesure : subordonner la validité des initiatives populaires à une nouvelle condition, la conformité à l'essence des droits fondamentaux constitutionnels, c'est-à-dire au noyau dur inviolable de ces droits. Il deviendrait impossible, par exemple, d'accepter une initiative populaire pour le rétablissement de la peine de mort, car elle violerait le droit à la vie. Par contre, l'initiative sur les minarets acceptée en 2009 n'aurait pas pu être déclarée nulle sur la base de ce critère. La création de cette nouvelle condition requiert une modification de la Constitution.

Cette mesure contribuerait à éviter des problèmes de compatibilité entre les initiatives populaires et le droit international, mais ne saurait tous les résoudre. Le rapport évoque d'autres limitations possibles des initiatives populaires que l'essence des droits fondamentaux, notamment le principe de non-discrimination.

Maintien d'un système flexible

En dernier lieu, le Conseil fédéral a étudié la possibilité d'inscrire dans la Constitution la "urisprudence Schubert" développée par le Tribunal fédéral pour y régler, en cas de conflit entre le droit interne et le droit international, lequel doit l'emporter. Cette règle prévoirait que l'on donne la prééminence au droit interne lorsque le législateur a dérogé en toute connaissance de cause au droit international, à moins qu'il ne s'agisse d'une norme internationale garantissant les droits de l'homme. Les inconvénients d'un système aussi rigide l'emportent cependant, si bien que le Conseil fédéral recommande dans son rapport de renoncer à cette mesure.

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