Procédure administrative relative à l’obligation de communiquer des données

Ouverture ou non-ouverture d’une procédure par le SEM

Le SEM examine les cas dans lesquels l’entreprise de transport aérien n’a pas transmis les renseignements préalables concernant les voyageurs ou les données personnelles nécessaires dans les temps ou les a transmis, mais de manière incomplète ou incorrecte, ce qui la rend ainsi susceptible d’avoir violé son obligation de communiquer des données. Le SEM détermine si la gravité de la violation de ladite obligation justifie l’ouverture d’une procédure.

Si une procédure est ouverte à l’encontre d’une entreprise de transport aérien, elle doit être menée exclusivement dans une langue officielle de la Suisse (allemand, français ou italien). Il est ainsi exclu de la mener en anglais.

Prise de position des entreprises de transport aérien

L’entreprise concernée est informée par lettre de l’ouverture d’une procédure administrative à son égard pour violation de l’obligation de communiquer des données. Elle a alors la possibilité de prendre position dans le délai qui lui est imparti et de prouver ainsi son innocence.

Sanction

Si l’entreprise de transport aérien parvient à prouver que la transmission dans le cas d’espèce n’était pas possible pour des raisons techniques qui ne lui sont pas imputables ou qu’elle a pris toutes les dispositions organisationnelles nécessaires et raisonnablement exigibles pour empêcher une violation de l’obligation de communiquer des données, la procédure est arrêtée. Dans le cas contraire, le SEM prononce une sanction à son encontre.

Moyens de droit

Les sanctions prononcées à l’égard des entreprises de transport aérien sont sujettes à recours (art. 44 PA).

Le recours doit être déposé auprès du Tribunal administratif fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de la décision (art. 50 et 47 PA).

Exécution (art. 39 à 40 PA)

Les décisions du SEM de même que les jugements rendus par les tribunaux compétents dans le cadre de la procédure de recours sont exécutés par le SEM.

Jurisprudence

Arrêt du 31.01.2017 dans la procédure de recours A-1679/2016

La procédure est soumise à la loi sur la procédure administrative (PA ; RS 172.021). La maxime inquisitoire s’applique de la même manière que dans le droit pénal administratif, mais elle est relativisée par l’obligation de collaborer faite aux parties. Les exigences en matière de preuve sont moindres et il suffit que l’autorité soit convaincue de l’existence d’un fait, même en l’absence de certitude absolue. Dans certaines circonstances, il y a, de par la loi, présomption de violation de l’obligation de communiquer. La faute n’est pas en soi un élément constitutif d’une infraction (consid. 4.3.2 et 4.3.3).

La sanction prévue par l’art. 122b de la loi fédérale sur les étrangers et l’intégration (LEI ; RS 142.20) se veut avant tout préventive. Une entreprise de transport aérien n’est mise à l’amende qu’en cas de violation répétée et de même nature de son obligation de communiquer ou dans des cas individuels graves (consid. 4.3.4). Hors cas de peu de gravité et sauf production d’une preuve libératoire, toute entreprise de transport aérien qui viole son obligation de communiquer est tenue au paiement d’un montant forfaitaire de 4’000 francs, dans un cas ordinaire, ou de 12’000 francs, dans un cas grave, par vol ; les montants sont donc cumulatifs. Les autorités ne peuvent renoncer à introduire une procédure, c’est-à-dire à mettre une entreprise à l’amende, que dans les cas de peu de gravité (consid. 4.4.1). Sont considérés comme tels les cas où une mise à l’amende est hautement improbable car la preuve libératoire pourrait vraisemblablement être produite. De même, il n’y a pas lieu d’infliger une sanction si la ou les violations de l’obligation de communiquer font apparaître que cette sanction est inutile au regard de l’effet préventif escompté sur l’entreprise fautive comme sur les autres entreprises de transport aérien soumises à l’obligation de communiquer. Un « cas » peut en outre porter sur un ou plusieurs vols. Une évaluation globale est donc nécessaire pour déterminer si un cas est de peu de gravité, ordinaire ou grave. Suivant la réponse à cette question, soit l’entreprise concernée n’est pas sanctionnée, soit elle se voit infliger une amende de 4’000 francs ou de 12’000 francs pour chacun des vols du « cas » (consid. 4.4.2).

Quelle que soit la durée du vol, les données API (renseignements préalables concernant les voyageurs) doivent être transmises quelques minutes après le départ (consid. 4.4.5). Si elles ne sont pas conformes à la spécification de l’interface API, elles doivent être considérées comme fausses conformément à l’art. 122b, al. 2, LEI (consid. 4.4.7).

Le Tribunal administratif fédéral a laissé en suspens la question de savoir si la sanction prévue par l’art. 122b LEI doit être considérée comme une accusation en matière pénale au sens de l’art. 6, par. 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH ; RS 0.101) (consid. 4.4.4).

Arrêt du 27.04.2020 dans la procédure de recours A-1384/2019

Le but de l’obligation de communiquer est manqué si les fichiers API transmis contiennent des erreurs. Les données erronées sur les passagers ne peuvent être traitées automatiquement ou faussent les résultats d’une recherche, si bien que les vérifications aux frontières ne sont ni facilitées ni accélérées et que les ressources humaines, limitées, ne sont pas utilisées avec parcimonie. Par conséquent, si les données transmises ne sont pas en tout point conformes aux prescriptions formelles de la spécification de l’interface API ou qu’elles contiennent des erreurs, elles sont considérées comme fausses en vertu de l’art. 122b, al. 2 LEI (consid. 4.3).

À la lumière d’une évaluation globale, il semble justifié de considérer que des vols pris individuellement qui ne sauraient à eux seuls faire manquer complètement le but de l’obligation de communiquer ne constituent pas un « cas de peu de gravité » et, donc, d’infliger à l’entreprise concernée une amende de 4’000 francs par vol (consid. 5.5 ; confirmation de la jurisprudence).

L’art. 122b, al. 1, LEI a un caractère « pénal » au sens de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, raison pour laquelle l’art. 6 CEDH s’applique (consid. 7.2.2). Les présomptions légales de fait et de droit peuvent être admises en droit national à condition qu’elles ne soient pas considérées comme absolues, qu’elles servent un objectif licite, qu’elles se maintiennent dans des limites raisonnables et qu’elles permettent au tribunal d’apprécier les preuves produites. L’importance de l’affaire et le respect des droits de la défense doivent être pris en compte. En tout état de cause, l’accusé doit pouvoir raisonnablement fournir des contre-preuves (consid. 7.3.2). L’état de fait énoncé à l’art. 122b, al. 2, LEI contient à la fois la base d’une présomption (transmission tardive, incomplète ou erronée des données prévues à l’art. 104, al. 3, LEI) et la conséquence d’une présomption en tant que présomption de droit (violation de l’obligation de communiquer). L’entreprise de transport aérien a néanmoins la possibilité d’apporter une contre-preuve dans le premier cas (base d’une présomption) ou, s’il y a lieu, la preuve du contraire dans le second (présomption de droit) (cf. art. 122b, al. 3, let. a et b, LEI). De ce fait, il y a (simplement) déplacement de la charge de la preuve vers les entreprises de transport aérien. Ce déplacement apparaît pertinent. La présomption de droit poursuit un objectif licite dans la mesure où elle prévient, de manière générale, le risque d’un manque de preuves et permet ainsi à la Suisse de remplir efficacement ses obligations internationales. Et elle se maintient dans des limites raisonnables, puisque les entreprises de transport aérien peuvent apporter la preuve du contraire (consid. 7.7.3).

En vertu de l’obligation de communiquer des données qui lui est faite par l’art. 104 LEI, la compagnie aérienne est tenue de vérifier l’exactitude de ces données et, au besoin, de les corriger si elle fait enregistrer les données API par des tiers, tels que les passagers eux-mêmes. Si elle omet de le faire, les erreurs contenues dans les données saisies lui seront imputées, à moins qu’elle produise une preuve libératoire conformément à l’art. 122b, al. 3, LEI (consid. 7.3.4).