Il patto dell’UE sulla migrazione e l'asilo (patto dell’UE) apre nuove strade per affrontare meglio le sfide attuali e future nell’ambito dell'asilo e della migrazione.
Pone le basi per una cooperazione solidale tra gli Stati europei e per una gestione più efficiente della migrazione.
Che cos'è il patto dell’UE? Cosa significa questa riforma per la Svizzera?
Il patto dell’UE prevede diversi cambiamenti per gli Stati membri dell’UE:
procedure armonizzate e più efficienti alle frontiere esterne e all’interno del Paese; miglioramento della fornitura e dell’uso delle banche dati; responsabilità più equa e condivisa per la migrazione verso l’Europa; regole aggiornate sulla responsabilità per le procedure di asilo in generale e in caso di crisi; nonché standard uniformi e più vincolanti nelle procedure di asilo e nell'accoglienza delle persone. Tutti gli elementi collaborano.
I quattro elementi che riguardano direttamente la Svizzera sono: una procedura per la registrazione e l'identificazione; nuove regole sulla competenza per le domande di asilo e le relative deroghe in caso di crisi; un database più ampio per determinare tale competenza.
Qual è lo scopo della riforma?
Con l’adozione del patto sulla migrazione e l’asilo dell’UE (Patto UE) nel maggio 2024, seguita a lunghi anni di trattative, gli Stato dell’UE hanno raggiunto un’intesa su una riforma di ampio respiro del sistema europeo di migrazione e asilo. I principali obiettivi della riforma servono anche gli interessi della Svizzera: da un lato, l’Europa vedrà diminuire il numero di ingressi di persone che non soddisfano le condizioni legali d’entrata e che non hanno bisogno di protezione; al tempo stesso verranno eliminati incentivi negativi in modo da evitare la migrazione secondaria non autorizzata di richiedenti l’asilo all’interno dell’Europa. Dall’altro lato verrà introdotta per la prima volta una solidarietà giuridicamente vincolante tra gli Stati membri dell’UE. La riforma mira a rafforzare il sistema europeo di migrazione e asilo nel suo insieme e a renderlo resiliente di fronte alle sfide attuali. I due elementi fondamentalmente nuovi della riforma, ossia le procedure alle frontiere esterne dello spazio Schengen e il meccanismo di solidarietà, non sono vincolanti per la Svizzera. Tuttavia, la riforma del sistema comune europeo di asilo (CEAS) contiene anche sviluppi dell’acquis di Schengen/Dublino che la Svizzera deve adottare in base ai suoi accordi di associazione e i quali comporteranno adattamenti delle disposizioni e procedure soprattutto a livello tecnico-operativo.
Che cosa comporta?
D’ora in poi tutte le persone entrate irregolarmente nello spazio Schengen saranno sottoposte a una procedura di accertamento (screening). Sarà così garantita una procedura unitaria per l’identificazione e per i controlli di sicurezza e sanitari da parte delle autorità nazionali di tutti gli Stati. Questo accertamento consentirà inoltre alle autorità degli Stati membri dell’UE di attribuire le persone alla procedura corretta.
I cittadini di Stati terzi che entrano in modo irregolare nello spazio Schengen o che si trattengono in Europa senza un diritto di soggiorno, i richiedenti l’asilo e d’ora in poi anche le persone che beneficiano di una protezione temporanea vengono registrati nella banca dati Eurodac. Con la riforma, quest’ultima viene ampliata: d’ora in poi saranno rilevati anche numerosi dati aggiuntivi che verranno confrontati in modo sistematico con quelli di altre banche dati europee.
Una delle grosse novità introdotte dal Patto UE è la cosiddetta «procedura alla frontiera», espletata alla frontiera esterna dell’UE (procedura d’asilo alla frontiera e procedura di rimpatrio alla frontiera): all’interno dell’UE la procedura d’asilo alla frontiera è prevista per le persone la cui nazionalità è correlata a una quota di protezione media europea non superiore al 20 per cento oppure la cui presenza è considerata un rischio per la sicurezza. È fatta eccezione per i richiedenti l’asilo minorenni non accompagnati. Nel quadro della procedura d’asilo alla frontiera è data la priorità alle famiglie con bambini al fine di portare a termine la loro procedura più celermente possibile. In ogni caso, la procedura d’asilo dev’essere conclusa entro 12 settimane. Il rimpatrio di persone non bisognose di protezione dev’essere eseguito entro altre 12 settimane. Giuridicamente parlando, le persone la cui domanda d’asilo viene esaminata nel quadro della procedura alla frontiera non sono entrate nello spazio Schengen. Per l’intera durata della procedura queste persone fondamentalmente non possono lasciare la struttura ricettiva che le ospita per recarsi nello spazio Schengen.
Ai fini di una cooperazione più efficiente tra gli Stati europei sono state inoltre sviluppate ulteriormente le disposizioni del sistema Dublino, che determina lo Stato europeo competente per l’esame di una domanda d’asilo.
Il Patto UE introduce per la prima volta un meccanismo di solidarietà vincolante nel cui contesto gli Stati si sostengono a vicenda per sgravare gli Stati sottoposti a una pressione migratoria particolarmente forte, come i Paesi situati alle frontiere esterne dell’UE. La partecipazione a questo meccanismo di solidarietà è obbligatoria per tutti gli Stati membri dell’UE. Vi è invece una certa flessibilità per quanto riguarda le modalità di sostegno da parte dei singoli Stati nel quadro del meccanismo: il sostegno può essere fornito tramite l’ammissione di persone (cosiddetta ricollocazione) o sotto forma di contributi finanziari o prestazioni alternative (p. es. distacco di specialisti).
Per eventuali crisi in ambito migratorio vengono altresì stabilite regole chiare per quanto riguarda la reazione a tali situazioni e le ulteriori modalità di cooperazione tra gli Stati.
Nel quadro del Patto UE vengono inoltre definite regole standard per la definizione dei criteri in base ai quali verrà concessa la protezione internazionale e per l’accoglienza die richiedenti l’asilo. Vengono peraltro definite norme comuni per il reinsediamento (ammissione di persone beneficiarie di una protezione internazionale) e l’ammissione umanitaria.
L’attuazione del Patto UE in tutti gli Stati membri dell’UE è prevista per la metà del 2026.
In che misura la revisione interessa la Svizzera?
Le nuove disposizioni sono codificate in dieci atti normativi dell’UE. La Svizzera ha contribuito in modo attivo e costruttivo alle discussioni in seno ai vari organi europei per mezzo dei suoi diritti di partecipazione nel quadro della sua associazione a Schengen e Dublino, esprimendosi a favore di una riforma sostenibile e mirata, conforme ai diritti umani. Tuttavia la Svizzera è direttamente interessata soltanto da quelle parti del Patto UE che costituiscono uno sviluppo dell’acquis di Schengen/Dublino:
- Regolamento sugli accertamenti
Questo regolamento prevede una procedura di accertamento alle frontiere esterne Schengen e all’interno degli Stati Schengen, comprendente l’identificazione e la registrazione delle persone entrate irregolarmente, un confronto con le banche dati pertinenti e una verifica dei rischi sotto il profilo della sicurezza e della salute – a prescindere dal deposito o meno di una domanda d’asilo.
- Regolamento Eurodac
Il regolamento Eurodac riveduto amplia il catalogo delle categorie per la registrazione delle persone al loro arrivo e prevede il rilevamento di altri dati aggiuntivi. D’ora in poi dovranno essere registrati anche i dati delle persone in situazione irregolare. Tra i dati aggiuntivi che verranno registrati in Eurodac vi sono fotografia, nome, età e impronte digitali delle persone a partire dall’età di sei anni.
- Regolamento sulla gestione dell’asilo e della migrazione (regolamento AMMR)
Per la Svizzera questo regolamento è giuridicamente vincolante solo per quanto riguarda i nuovi criteri di competenza (criteri Dublino) per determinare lo Stato competente per una domanda d’asilo. Criteri già vigenti, come le legami famigliari, il rilascio di un visto o di un titolo di soggiorno o l’entrata irregolare in uno Stato, vengono conservati. Vengono adeguati in particolare i termini, così da velocizzare le procedure. Inoltre, di norma la competenza di uno Stato per una domanda d’asilo è di più lunga durata. Tuttavia, sono stati aggiunti anche nuovi criteri che tengono maggiormente conto del legame individuale dei richiedenti l’asilo con un determinato Stato Dublino.
- Regolamento concernente le situazioni di crisi e di forza maggiore (regolamento di crisi)
Il regolamento stabilisce in che misura gli Stati membri possono derogare al diritto vigente in situazioni di crisi nel settore della migrazione. Per la Svizzera sono giuridicamente rilevanti soltanto le deroghe riguardanti le norme di competenza (norme Dublino). A titolo di esempio, in una situazione di crisi gli Stati beneficiano di più tempo per rispondere a una richiesta di un altro Stato quando occorre accertare la competenza per una domanda d’asilo.
- Parti non vincolanti
Per la Svizzera il meccanismo di solidarietà per sgravare gli Stati membri dell’UE soggetti a particolare pressione nel settore dell’asilo e della migrazione non è vincolante. Il nostro Paese è tuttavia libero di partecipare a titolo volontario a misure di solidarietà.
La Svizzera non applicherà la procedura alla frontiera prevista dall’UE.
Conformemente agli accordi di associazione a Schengen e Dublino, la Svizzera ha due anni di tempo per recepire e trasporre nel proprio diritto le nuove disposizioni dell’UE. Siccome ciò comporta modifiche al diritto svizzero, il recepimento e l’attuazione di questi regolamenti UE vengono sottoposti al Parlamento. Il progetto sottostà a referendum facoltativo.
Frequently Asked Questions (FAQ)
La riforma europea in materia di migrazione e asilo pone al centro la cooperazione europea e la responsabilità congiunta in materia di migrazione e solidarietà tra gli Stati europei. Prevede processi più efficienti, procedure celeri alle frontiere esterne, un sistema Dublino funzionante e un meccanismo di solidarietà all’interno dell’UE.
La Svizzera recepirà e attuerà unicamente quelle parti della riforma che costituiscono uno sviluppo della cooperazione a Schengen e Dublino, vale a dire la nuova procedura di accertamento (screening) per le persone entrate irregolarmente nello spazio Schengen, le nuove disposizioni Dublino e l’ulteriore sviluppo della banca dati Eurodac.
Alcune disposizioni di questi sviluppi Schengen/Dublino richiedono modifiche di legge a livello nazionale. Pertanto il progetto è sottoposto all’approvazione del Parlamento.
Negli scorsi anni ogni aumento della pressione migratoria ha evidenziato le lacune strutturali del sistema d’asilo europeo attuale: a causa della loro posizione geografica, alcuni Stati dell’UE, in particolare quelli situati alla frontiera esterna, sono giunti a più riprese al limite delle loro capacità. Al contempo mancava un meccanismo in grado di bilanciare questo carico unilaterale, per cui gli Stati che subivano una forte pressione migratoria si sono sentiti abbandonati dagli altri Stati. Ciò ha posto il sistema Dublino sotto pressione e alcuni Stati non sono stati in grado di onorare i loro obblighi. Un numero crescente di richiedenti l’asilo e migranti ha proseguito il proprio viaggio verso altri Stati Dublino, e non è più stato possibile trasferire queste persone negli Stati competenti per il trattamento della loro domanda d’asilo. Sebbene tragga un chiaro beneficio dal sistema Dublino, anche la Svizzera è stata interessata da questo fenomeno.
Con il Patto UE vengono introdotte nuove norme e misure volte ad accrescere la resilienza di fronte alle crisi nonché l’efficienza del sistema d’asilo e migrazione. Sia la migrazione irregolare verso l’Europa sia la migrazione secondaria al suo interno dovrebbero essere ridotte. Le responsabilità saranno ripartite in maniera più equa tra i diversi Stati. Per esempio grazie a procedure d’asilo velocizzate alla frontiera esterna per le persone con scarse possibilità di ottenere protezione nell’UE o ad altre misure come i criteri Dublino rivisti. Il Patto UE introduce anche un meccanismo di solidarietà vincolante grazie al quale sarà possibile evitare un sovraccarico per singoli Stati membri dell’UE. Sono inoltre definite regole più chiare applicabili in caso di crisi.
Combinate tra loro, queste innovazioni dovrebbero consentire di ridurre l’immigrazione in Europa di persone che non soddisfano le condizioni d’entrata e non hanno bisogno di protezione e, al tempo stesso, di concedere rapidamente protezione a chi ne ha bisogno. Anche la Svizzera trarrà beneficio dal raggiungimento di questi obiettivi.
L’intero regolamento sugli accertamenti rappresenta uno sviluppo dell’acquis di Schengen e vincola pertanto la Svizzera. Introduce una procedura di accertamento celere e vincolante alle frontiere esterne Schengen (screening) per le persone che non soddisfano le condizioni d’entrata. La procedura di accertamento si applica anche ai cittadini di Stati terzi rintracciati sul territorio di uno Stato Schengen in relazione a un’entrata irregolare.
La procedura di accertamento comprende:
- compilazione del modulo consuntivo;
- un controllo preliminare dello stato di salute;
- un controllo preliminare delle vulnerabilità;
- identificazione e verifica dell’identità;
- registrazione di dati biometrici nell’Eurodac;
- un controllo di sicurezza;
- nell’UE, l’assegnazione alla procedura adatta (procedura alla frontiera, ingresso nello spazio Schengen per la procedura d’asilo, allontanamento).
Il rilevamento uniforme e sistematico dei dati suindicati facilita un avvio celere delle procedure e misure del caso (p. es. in caso di rischio per la sicurezza o di problemi di salute specifici). Gli Stati devono garantire un sistema di vigilanza indipendente per sincerarsi che in tutte le fasi della procedura vengano rispettati i diritti umani dei migranti.
Il regolamento Eurodac vigente viene revocato e sostituito da uno nuovo. La banca dati Eurodac odierna contiene le impronte digitali di tutti i migranti entrati irregolarmente negli Stati Schengen e dei richiedenti l’asilo. Il sistema d’informazione Eurodac modificato contribuirà in futuro a rafforzare il controllo dei soggiorni irregolari nell’UE, giacché i dati delle persone, tra cui anche i dati biometrici, non verranno unicamente confrontati ma anche registrati. Queste le principali novità:
- Ampliamento della cerchia di persone da registrare: d’ora in poi verranno registrate persone a partire dall’età di sei anni, con regole speciali per minorenni (in precedenza solo a partire dai 14 anni). Verranno inoltre registrate ulteriori categorie di persone, come le persone in situazione di soggiorno irregolare.
- Ampliamento della registrazione dei dati: d’ora in poi non verranno registrate unicamente le impronte digitali ma anche l’immagine del volto, l’età e il nome.
- Accesso per le autorità di perseguimento penale: le autorità di perseguimento penale potranno effettuare interrogazioni in base a dati alfanumerici o biometrici. Se un’interrogazione dell’archivio comune di dati di identità (CIR) dà un risultato positivo, le autorità di perseguimento penale beneficiano di un accesso diretto all’Eurodac.
- Interoperabilità dell’Eurodac con altri sistemi europei: Sistema d’ingressi e uscite EES, Sistema d’informazione visti VIS, Sistema europeo di informazione e autorizzazione ai viaggi ETIAS e Sistema d’informazione Schengen SIS nonché trasmissione di determinati dati al CIR.
Il regolamento sulla gestione dell’asilo e della migrazione (regolamento AMMR) sostituirà il regolamento Dublino vigente. La Svizzera deve recepire, in conformità con l’accordo di associazione a Dublino, le parti che disciplinano le competenze tra gli Stati di Dublino. Il regolamento AMMR contiene in sintesi le principali novità seguenti:
- Procedure più celeri per determinare lo Stato Dublino competente: L’AMMR prevede termini procedurali più brevi per le richieste di accertamento della responsabilità e per la decisione di allontanamento. Anche la procedura di ricorso verrà velocizzata e uniformata grazie alla definizione di pertinenti termini. I termini per il trattamento della procedura Dublino si riducono se una persona si trova in carcerazione Dublino preliminare o in vista di rinvio coatto.
- Collaborazione più efficiente tra le autorità: se è già stata accertata la competenza di uno Stato Dublino per il trattamento di una domanda d’asilo, non occorre sottoporre una richiesta ma è sufficiente una semplice notifica allo Stato in questione. Lo Stato Dublino notificato ha la possibilità di sollevare tempestivamente obiezioni alla notifica. Inoltre lo scambio di informazioni tra gli Stati Dublino prima del trasferimento è esteso ai dati raccolti nell’ambito della procedura di accertamento.
- Definizione più chiara dei diritti e obblighi dei richiedenti: il regolamento AMMR obbliga i richiedenti l’asilo a presentare la loro domanda d’asilo nello Stato di primo ingresso o nello Stato Dublino che ha rilasciato loro un titolo di soggiorno o un visto. Questa modifica chiarisce che i richiedenti non possono scegliere in quale Stato Dublino depositare la domanda d’asilo o quale Stato Dublino sia competente per l’esame della domanda d’asilo. Il regolamento AMMR stabilisce l’obbligo per i richiedenti l’asilo di fornire tempestivamente tutte le informazioni pertinenti e di cooperare con le autorità competenti. D’ora in poi, nell’ambito della procedura Dublino, della prima interrogazione non sarà solo redatta una sintesi scritta, ma di regola verrà anche prodotta una registrazione audio.
- Prevenzione della migrazione secondaria: il mancato adempimento degli obblighi legali ha per i richiedenti l’asilo, tra l’altro, conseguenze nell’ambito dell’accoglienza e dell’alloggio. Il termine per il trasferimento allo Stato Dublino competente è prolungato se, durante la procedura Dublino, i richiedenti l’asilo passano alla clandestinità o si sottraggono in altro modo al trasferimento. In questi casi, lo Stato Dublino che provvede al trasferimento può ora effettuare il trasferimento per un periodo massimo di tre anni, qualora la persona sia nuovamente a disposizione delle autorità. Finora tale termine era di 18 mesi. Il periodo trascorso il quale cessa la competenza dopo l’ingresso irregolare nello spazio Schengen è prolungato da 12 a 20 mesi. Viene peraltro creato un incentivo all’esecuzione sistematica dei trasferimenti: tutti gli Stati Dublino che partecipano al Fondo Asilo, migrazione e integrazione (AMIF) ricevono un contributo di 10 000 EUR per ogni persona trasferita. La Svizzera non partecipa all’AMIF e pertanto non riceve alcun contributo dal Fondo.
- Maggiore considerazione dei legami individuali del richiedente con uno Stato Dublino: d’ora in poi lo Stato Dublino competente per l’esame di una domanda d’asilo è quello in cui la persona interessata ha ottenuto un diploma o una qualifica di un istituto d’istruzione.
- Maggiore ponderazione dell’unità della famiglia e dell’interesse superiore del minore: la definizione di «familiare» è stata modificata con una novità: la famiglia non deve necessariamente essere già costituita nello Stato di origine; è sufficiente che si sia formata durante la fuga. Tuttavia, deve essere esistita prima dell’arrivo del richiedente l’asilo o dei suoi familiari nel territorio di uno Stato Dublino. Inoltre, il fatto che un membro della famiglia disponga di un titolo per soggiorni di lunga durata o abbia acquisito la cittadinanza di un dato Stato determina parimenti, d’ora in poi, la competenza di quello Stato. Il regolamento AMMR modifica la disposizione relativa alle garanzie per i minori non accompagnati in modo da rendere più aderente alla pratica la valutazione dell’interesse superiore del minore. Per quanto riguarda i minori non accompagnati, il nuovo regolamento stabilisce che è competente lo Stato Dublino in cui la persona minorenne presenta per la prima volta la domanda d’asilo, salvo se si dimostri che ciò è contrario al suo interesse. Le vigenti disposizioni sui mezzi di prova utili a determinare la competenza sono state rese più flessibili allo scopo di facilitare il ricongiungimento familiare.
- Procedura applicabile alle persone che comportano un rischio per la sicurezza: prima che abbia luogo un trasferimento verso lo Stato Dublino competente, occorre garantire che la persona non rappresenti una minaccia per la sicurezza interna di quello Stato. Inoltre, il pericolo per la sicurezza nazionale o l’ordine pubblico è ora indicato quale nuovo motivo indipendente di carcerazione.
Il meccanismo di solidarietà non è giuridicamente vincolante per la Svizzera, la quale ha tuttavia la possibilità di parteciparvi su base volontaria. Quando la riforma sarà attuata, ossia nel 2026, spetterà al Consiglio federale decidere se e in quale forma la Svizzera parteciperà alle misure di solidarietà adottare.
La Svizzera non applicherà questa nuova procedura alla frontiera esterna dell’UE giacché non è rilevante ai fini di Schengen/Dublino.
Il nuovo sistema mira in generale a creare maggiore chiarezza sui diritti e gli obblighi dei richiedenti l’asilo, ad accelerare le procedure e quindi a rendere più prevedibile la procedura per la concessione della protezione internazionale sia per le persone interessate sia per gli Stati europei. Migliora così la certezza del diritto. In tutte le procedure è prevista una consulenza giuridica gratuita.
D’ora in poi gli standard minimi per la procedura d’asilo costituiscono norme di diritto direttamente applicabili in tutti gli Stati membri dell’UE. In quest’ottica gli Stati membri dell’UE dispongono di un margine di manovra minore rispetto a oggi. La direttiva sull’accoglienza riveduta rafforza inoltre, negli Stati membri dell’UE, l’accesso alla formazione, al mercato del lavoro e alle prestazioni sanitarie come anche i diritti dei richiedenti l’asilo minorenni non accompagnati e delle altre persone vulnerabili bisognose di protezione. La procedura prevista adotta in tutte le sue fasi le misure di protezione fondamentali a norma degli standard europei, quali la garanzia dell’interesse superiore del minore e la debita considerazione del particolare bisogno di protezione.
Infine, grazie alle disposizioni Dublino rivedute, applicate anche dalla Svizzera, i legami individuali di un richiedente l’asilo con un determinato Stato Dublino verranno maggiormente considerati nel quadro della determinazione dello Stato competente, per esempio in presenza di legami familiari o se la persona interessata ha conseguito un diploma in tale Stato.
In generale, le condizioni d’accoglienza dovrebbero essere migliorate anche grazie allo sgravio dei sistemi d’accoglienza nazionali, per esempio attraverso il meccanismo di solidarietà e la riduzione della migrazione secondaria.
Il Patto UE introduce una consulenza giuridica gratuita durante tutte le procedure, salvo se la persona richiedente dispone di mezzi propri sufficienti. Per un’eventuale procedura di ricorso possono essere richiesti una consulenza giuridica gratuita e il gratuito patrocinio.
Gli Stati membri dell’UE sono peraltro tenuti a istituire un monitoraggio indipendente per controllare il rispetto dei diritti umani durante la procedura di accertamento e le procedure alla frontiera esterna.
Gli Stati membri dell’UE hanno due anni di tempo per applicare la riforma, ossia fino a metà 2026. Durante questo lasso di tempo devono adeguare la legislazione nazionale e rendere disponibili le necessarie risorse. Gli atti normativi vincolanti per la Svizzera sono stati notificati il 17 maggio 2024. A norma dell’accordo di associazione la Svizzera ha due anni di tempo per recepire e trasporre nel diritto nazionale le disposizioni per lei rilevanti. Le necessarie modifiche di legge vengono sottoposte al Parlamento. Dopo l’adozione da parte del Parlamento e trascorso il termine di referendum, o se del caso dopo l’approvazione in votazione popolare, la Svizzera notificherà in via definitiva all’UE il recepimento degli sviluppi normativi. Considerato quanto sopra, le disposizioni della riforma dovrebbero poter essere applicate nell’intera UE e in Svizzera a partire da metà 2026.
Ultima modifica 14.08.2024
